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国土空间规划下实用性村庄规划策略

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来源:生态与修复网

当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期,社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大,具有紧迫性,事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。

本文通过梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题,基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束,从全域管控、村庄建设两个维度,探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。


一、村庄规划的基本思路


技术路线

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首先,村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看,更多的是从现状出发,包括人口、产业、设施和村庄的特色等等,摸清“家底”,然后根据相关的政策和上位规划,结合自身的诉求来判断发展趋势,谋划村庄的发展定位,包括优化村庄布局,加强有关方面的支撑,最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的,对于其中的若干个村民点,应根据具体的建设需求进行村庄分类,例如快速提升、特色保护、城郊融合等,不同类型的村庄具有不同的建设需求,分类后应按照修建性详细规划的深度要求,有针对性地进行居民点的详细设计。

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村庄规划的技术路线


内容体系

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从村庄规划的内容体系上来看,应遵循因地制宜、因村制宜的原则,通过菜单式的选择和深浅适度的把握,来实现村庄规划的实用性。具体而言,村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、居民点规划以及近期建设规划几大板块。

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村庄规划的内容体系


成果呈现

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成果呈现的角度上,村庄规划要体现实用性,通过成果的简化使老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式,来实现规划成果的有效性。基本内容方面,目前一些省的要求是“两图、两表、一库、一清单”,其中“两图”是村庄土地利用现状图和规划图,“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表,“一库”是规划数据库,“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行备案的必备内容,对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护,公共服务设施规划、道路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求,具体工作中可以结合村庄发展的实际需要,合理选择编制和决定规划深度的要素和内容,比如国土空间综合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面的内容。同时,从服务实施管理的角度,要建设一个成果数据库,纳入“一张图”管理,实现规划成果的简化表达。



二、当前村庄规划编制的问题思考


如何实现“城规”与“土规”的技术融合

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乡村地区的“多规合一”,核心是“城规”与“土规”的融合,难点是解决村庄建设规划与村土地利用规划的技术冲突和差异问题,“城规”突出了村庄建设空间的精细管理,注重村庄设施建设、环境整治,但缺少对生态空间、农业空间的有效管控;“土规”强调全过程、全空间的刚性管控,注重计划与指标,可动态调整,但其建设指导性不强。

如何创新技术编制方法,实现“城规”与“土规”的融合,关键是要处理好保护与建设的关系。

首先要融入土地利用规划对耕地保护、生态修复、土地整治等方面的管控要求;其次要融合村庄建设规划在居民点用地布局、农居环境整治、基础设施布局、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势;最后要整合多源数据,确保成果底数一致,真正实现“一本规划、一张蓝图管到底”。


如何处理“三调”与“空间规划”用地分类的基数转换

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统一标准、统一底数是国土空间规划体系下村庄规划的基本要求。依据第三次全国国土调查(以下简称“三调”)工作方案,“三调”将用地分类分为13 个一级地类、73 个二级地类。

依据《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南(试行)》的送审稿,国土空间规划将用途分类分为28个一级地类、102 个二级地类、24 个三级地类,两者的底数和标准不一致。鉴于村庄规划编制须以“三调”成果作为基础底图,但两者分类标准不同,通过将两者用地分类进行比对分析发现,两者可以有效转换,包括以下四种对应类型:

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一是一一对应型,即在“三调”用地分类中有唯一对应的国土空间规划用地分类,可以直接转换;

二是一对多型,即一个“三调”用地分类可以转换成多个国土空间规划用地分类;

三是多对一型,即多个“三调”用地分类可共同转换为一个国土空间规划用地分类;

四是无对应型,即“三调”用地分类无相对应的国土空间规划用途分类,主要是空闲地,以及国土空间规划用途分类中无相对应的“三调”用地分类,包括留白用地、渔业用海、交通运输用海等。


如何科学优化永久基本农田线

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在村庄规划实践中,部分村庄存在永久基本农田线划定不合理、不科学等情况。比如“三调”成果与永久基本农田线有冲突、现状村庄建设用地被划入永久基本农田线内、违法占用永久基本农田等问题。

如何在落实最新修订的《土地管理法》及省级政府有关规定的前提下,科学优化永久基本农田线,是村庄规划的重要任务。应遵循以下三个原则:

一是总量不减少原则。结合村域内耕地自然质量高低、连片性大小等因素,补划永久基本农田,确保永久基本农田面积总量不减少,村域内用地不能自主平衡的,由市县层面统筹平衡。

二是实事求是原则。将现行永久基本农田线与最新“三调”成果叠加处理,可调出现行永久基本农田线范围内“三调”地类为非耕地、农村道路、沟渠、坑塘水面的地类。

三是农业资源禀赋原则。考虑耕地质量级别、坡度、耕地连片性、交通便利性、居民点辐射度五个因素,调出分布零散、质量不高等农业资源禀赋低的耕地。

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永久基本农田线优化技术思路


如何做好村庄宅基地的有效管控

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我国宅基地管理情况复杂,问题比较突出:一是宅基地扩张与闲置长期并存,乡村空间资源利用存在较大浪费;二是“一户多宅”的情况普遍;三是农民建房面积大,“一宅超面积”现象普遍;四是缺乏村庄规划布局,建设散乱无序;五是私下流转现象普遍;六是未批先建、擅自加层等违章建房现象比较严重。

《土地管理法》第六十二条规定:“农村农民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励村庄集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”如何创新宅基地管控模式,落实“一户一宅”政策,规范村庄宅基地管理,解决宅基地违法使用,盘活长期闲置宅基地,同时保障村民合理住房建设的需求,成为村庄规划编制和管理的难点之一。



三、实用性村庄规划策略


当前,我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划,并相继发布了一系列村庄规划导则。基于国内十个省(市)级村庄规划导则的研究,通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较,发现以下特征:

(1)十个省(市)均明确要求,村庄规划应包含村庄分类引导、国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近期建设与行动计划等内容;

(2)北京、江苏、海南、江西、河南等七个省(市)明确提出,应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容;

(3)江苏、福建、安徽、江西四省提出应包含农村人居环境整治措施。

通过对以上省(市)村庄规划导则编制内容的研究,我们认为编制实用性村庄规划,应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目标,可以从全域管控、村庄建设两个维度,总结、提炼编制实用性村庄规划的八大策略。

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实用性村庄规划编制体系



四、刚性与弹性相结合的全域管控维度


划定村域“三生”空间的管控边界和用途分区

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采用“多规合一”的规划编制新方法,统一工作底图,坚持底线思维、保护优先的原则,结合上位规划的管控要求,对村域国土空间实施分区分类管控,优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线,强化刚性管控。

同时划定生态空间、农业空间、建设空间,优化国土空间用地布局,明确主导功能与用途分区,在建设空间内实行“详细规划+ 规划许可”的管控方式,合理引导乡村各项建设活动;在生态空间和农业空间内采用“约束指标+ 分区准入”的管制方式,统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作,满足“政府管用”的要求


细化村庄分类管控原则与策略

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《国家乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型,而我国乡村地区社会经济发展阶段的不同,导致类型多样,差异巨大。

因此,为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理,须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略。

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村庄分类空间管控指引


(1)城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则,推进城乡“空间融合、产业融合、设施融合”,综合考虑就地城镇化和村庄发展需求,允许一定规模的新增建设用地。

(2)集聚提升类。为突出重点,打造精品,进一步将聚集提升类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、边界管理”的原则,允许一定规模的新增建设用地,并且不得突破建设用地的上限指标;一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则,不允许调整建设用地边界,村庄边界内允许原拆原建。

(3)特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”,统筹村庄保护与发展的关系,遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则,适当增加建设用地,在划定建设用地边界内,允许通过空间整合进行建设用地范围的调整。

(4)搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则,不得以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界,近期无法搬迁的村庄,须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础设施,以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导,根据农民意愿,采用土地置换等多种方式和措施,逐步引导村民向集中新建居民点或城镇搬迁、聚集。


实施乡村全域土地综合整治

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2019年12月,自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》,提出“以乡镇为基本实施单元,整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复,优化生产、生活、生态空间格局,促进耕地保护和土地集约节约利用,改善农村人居环境,助推乡村全面振兴”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念,提出乡村全域土地综合整治的三点策略:首先,按照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则,推行高标准农田建设、耕地提质改造等农用地整治;其次,基于“新增—腾退”挂钩的原则,以改善人居环境为目的,开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治;最后,实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生态环境整治与修复。


探索宅基地建设管控模式

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2020 年6 月30 日,中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》,指出“深化农村宅基地制度改革,要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。

村庄规划作为乡村地区的详细规划,是宅基地建设与管理的法定依据。乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。

(1)遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只有一个儿子的立一户,父母原则上与儿子合并一户,只能有一处宅基地;有两个儿子且均满22 周岁的立两户,可拥有两处宅基地;出嫁的女儿原则上不能继承父母的宅基地,但若女婿入赘,女儿可拥有宅基地的继承权。

在保障村民居住需求的基础上,控制宅基地面积(如每户居住面积为120~180 平方米),建新必须拆旧,引导原址改建。

(2)建立宅基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方式,探索建立阶梯式的征收标准,具体分两种情形进行实施:

一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”,且不选择退出的。结合各自然村实际,协商确定起征面积标准(如每户240 平方米),实行阶梯式累进制收取有偿使用费(例如超过标准面积50 平方米,每年每平方米收取10 元的有偿使用费,超过标准面积51~100 平方米,每年每平方米收取15 元的有偿使用费,以此类推,有偿使用费可采取逐年缴和几年累计缴的方式)。

二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、收储成本等情况,实行“择位竞价”进行分配(例如按照每平方米100 元的基准价,价格最高不得超过1 000 元/ 平方米),符合申请条件的村民都可以参与竞价。

(3)建立宅基地退出机制。根据不同情况,可采取三种宅基地退出方式:一是无偿退出,主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物;二是有偿退出,适用于“一户多宅”的多宅部分(如住房按建筑面积每平方米50~200 元补偿,杂物房、厕所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米20~50 元补偿);三是流转退出,对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的,鼓励其在集体经济组织内部成员间流转、置换、出租,但必须符合《土地管理法》和村庄规划的要求。



五、目标导向与问题导向相结合的村庄建设维度


破解“人、地、钱”瓶颈,发展乡村特色产业空间

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产业振兴是解决乡村问题的前提,是落实乡村振兴与精准扶贫战略的重要抓手,产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先,应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。

其次,通过开展土地综合整治,创新乡村地区供地模式,破解乡村产业发展用地难题,例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。

最后,吸引社会资本,成立村企合作社,共同推进乡村特色产业发展。


传承与创新乡土文化、建筑和景观

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乡村振兴,既要塑形,也要铸魂,如果说乡土文化是乡村的“魂”,那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”,将乡土文化、建筑、景观有机融合,是传承与创新乡村文化与风貌的关键,是践行“新乡土建造”的重要内容。

首先,传承与创新乡土文化,必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化;其次,传承与创新乡土建筑,须保护传统村落和建筑,采用新的建造工艺和节能环保技术,推广地方材料,限制建筑体量,建筑宜采用坡屋顶,同时适应现代生活需求;最后,传承与创新乡土景观,应就地取材、旧物利用,可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景,体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。


完善公共设施,构建乡村社区生活服务圈

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乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体,相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求,乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。

因此,须遵循多元、灵活、均衡的配套原则,更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。


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乡村社区公共设施配套模式


多方参与,搭建乡村规划建设共同体

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“共谋、共建、共治、共享”方式,由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动,搭建乡村规划建设共同体。

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乡村规划建设共同体模式


以问题为导向,发挥村民和村委会的主体作用,以村庄规划为引领,将主要内容融入村规民约中,推广乡村规划师制度,积极引入乡贤、企业等社会力量,激发乡村地区建设与发展的内生动力,共同推动乡村振兴。



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