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国土空间规划编制下的“多规合一”如何理解?

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来源:新土地规划人

空间规划类术语“多规合一”

多规合一:是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上,实现一个市县一本规划、一张蓝图,解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

多规合一的本质,是不同利益主体的协调共赢,核心是空间的规划,关键是构建代表公共利益和国家长远可持续的生态安全格局和生态基础设施。

一、“多规合一”的提出

从“两规协调”、“多规合一”到“空间规划”。

先有两规合一、三规合一、四规合一、五规合一,(比如,武汉、上海开展的“两规合一”,广州、厦门开展的“三规合一”,重庆开展的“四规合一”,北京开展的“五规合一”)。

2014年国家四部委市县“多规合一”试点,提出在全国28个市县开展“多规合一”试点,在全国范围内产生了较大的影响。

20159月以后,以主体功能区规划为基础,统筹各类空间性规划,推进“多规合一”的定性基本延续至目前。

20159月,中央国务院出台《生态文明改革总体方案》首次明确提出,要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。

这个方案再次明确,“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据。”

由于,我国目前并没有统一的“多规合一”编制技术规程,各省市都是根据自己的情况制定地方工作方案和技术要求,从事这一复杂性系统工作,无疑对工作人员的专业技术能力、工作经验、制度理解甚至价值理念提出了相当高的要求。

20195月底,中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布,全面启动国土空间规划编制,以实现“多规合一”。

从“两规协调”、“多规合一”到“空间规划”,反映了国家空间治理的演变过程。

由于目前并没有统一的“多规合一”编制技术规程,各省市都是根据自己的情况制定地方工作方案和技术要求,从事这一复杂性系统工作,无疑对工作人员的专业技术能力、工作经验、制度理解甚至价值理念提出了相当高的要求。

二、为什么要实行“多规合一”

缘由:规划缺乏共识,空间管控打架。

我国各类规划产生于不同历史背景,指导思想和价值取向不同,规划内容交叉重复,管控手段各异,众多类型规划间彼此存在着许多矛盾和冲突,缺乏深入的协调衔接,总体上过于庞杂。

仅仅处理各单项规划间的冲突是不够的,更要对现有规划体系进行重构。

避免规划“打架”, “一致性”是良好规划的重要要求,应对这种局面,“多规合一”无疑是的最好的解决方式。

但“多规合一”绝不单纯是各类规划图纸数据核对衔接以及差异图斑消解的技术性工作,也不是仅仅是为了实现一张图、一个表和一个信息平台的效果,更是在“合”的过程中对现有规划工作的系统梳理和深刻反思。

现在看来,“合”可以界定政府和市场的边界,政府管底线,市场管效率,充分发挥市场在资源配置中的决定作用;化解中央和地方的矛盾,平衡好保护与发展的关系;推进国家治理体系和治理能力现代化,降低交易成本。

三、“多规“有哪些”规“

我国现有的部门规划序列有:经济社会规划序列、城乡建设规划序列、国土资源规划序列、区域开发规划序列、生态环保规划序列等等。

其中:生态及资源环境约束类规划(共计23项),如,生态环境保护规划、土地利用规划的基本农田等约束内容;水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋保护规划等。

国民经济、社会事业、产业发展类的规划(共计44项),如,国民经济社会发展规划、部门的事业规划及产业发展规划等。

开发建设类的规划(共计68项),如,某一类建设发展规划纲要、土地利用规划(建设用地)、城乡规划、基础设置规划等。

重要规划有这些:

国民经济和社会发展规划:是综合发展规划,主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标,目标性强、空间性弱。

城乡规划:也是综合发展导向型空间规划,内容覆盖相对较多,目标要求和过程要求并立,目前编制多从地方利益出发,从需求角度编制规划,自上而下的控制较弱,兼具空间性、实践性和政策性。

土地利用总体规划:与城乡规划同具空间性、时间性和政策性,是从供给角度编制规划,实施自上而下的控制,土地利用规划指标层层分解,反映到空间上,与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。

环境保护规划:以环境功能区划的形式出现,虽有一定空间概念,但目前环保控制还是以单个项目环境影响评价为主。

从现有的情况看,各部门和各地方政府编制规划都处于实用主义考虑。

四、国土空间规划与“多规合一”技术路径有什么不同

初衷:起初“多规合一”试点的出发点是解决各类规划打架的问题,其技术路径的核心内容在于明确多规的差异有哪些,如何解决差异,也就是基于现状的各类规划,划分三生空间、协调统一边界线、提出规划调整的建议。

现今:随着试点的进行,发现着重解决各部门的矛盾差异不现实,也很难实现,转而以资源环境为本底,开展“双评价“,基于“双评价“,分析空间的发展潜力,测算开发强度,划定“三区三线”,也就是说“三区三线” 的划定是基于空间内能承载多少,而不是迁就现状需要多少。

这也就是空间规划和最初的“多规合一”最大的区别所在。

在“三区三线”划定完成后,落实空间布局总图的时候,会叠加分析各个规划的矛盾问题,提出矛盾冲突的解决方案和措施,并将各类规划落实到空间底图上,完成空间布局总图的绘制。

空间规划本质上是一项公共政策,除了探寻技术方法外,还应加强对其背后的逻辑机理进行研究。

五、国土空间规划与多规合一的关系

1、国土空间规划=多规合一

北京大学林坚教授认为:

虽然“多规合一”与空间规划的文字表达和提出时间要求不同,同时试点时的认识、做法和技术路径在当时环境下确实有差异,但其服务对象、初衷使命、本质要求、目标任务均是一致,均要落实和深化空间规划改革,解决规划的诸多不协调的现实问题,构建规划体系,实现一张蓝图干到底,因此我们理解空间规划与“多规合一”为一回事,空间规划最终也是要实现“多规合一”的空间规划。

2、国土空间规划 ≠ 多规合一

持有不同观点(李文路):

(1)“多规合一“,不是舍弃“多”,只存在“一”。国土空间规划是一,发展规划、土规、城规、环保规划等是多。“多规合一”是一个规划体系,不仅仅是一个国土空间规划,不能只看到“一”没看到“多”。

(2)“多规合一“,“一”不是最终目的,“和”才是最终目的,即“多规合和”。或者说“一”是表象,“和”才是内涵,正如《意见》指出要改变“多规” 内容重叠冲突的问题,即“多规”保持一种和谐的关系,这就是“和”, 国土空间规划更注重“和而为一”,而不仅仅是“合而为一”。

(3)是“先一后多”,而不是“先多后一”。不是先有“多规”再有“合一”,而是先有“一”再有“多”,多规合一是逆向思维,但实际行动是顺向操作,不能搞反了。

(4)“多规合一“不能止于“规划合一”,还要法规政策体系合一、技术标准体系合一、审批合一、建设合一、管理合一等,所以编制国土空间规划只是实现“多规合一”的一小步。

六、编制国土空间规划实现“多规合一”的审查工作

2019528日自然资源部下发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。

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参考资料:

1、林坚《市县级“多规合一“研究   》

2、李文路 《国土空间规划=“多规合一“吗》

3、自然资源部官方网站


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