《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要点分享

11月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。具体内容有哪些呢？别着急，南粤君对《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》的内容进行梳理提炼，和行业同仁共同学习分享：

现对相关内容展开分享

一、亮点解析

亮点①：是中共中央今年关于国土空间规划的第二次发文。

继2019年5月10日印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），11月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确三条控制线的基本内涵、划定优先顺序及划定原则，指出各控制线的管控要求，提出协调边界冲突的总体思路，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

亮点②：首次将三条控制线划定上升到中华民族永续发展基础的历史高度。

《意见》中的三条控制线是指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。

城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。

《意见》指出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础。

亮点③：首次明确了三条控制线的基本概念、划定原则、管控要求和层级传导机制。

《意见》基于三条控制线的基础，对国土空间规划的管控要求进行了层层界定，如在国家层面主要定方法，在省级层面主要定格局，在市县层面主要定边界。

二、原则导向

1、强调绿色发展与底线思维

《意见》指出“以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。”树立底线思维是践行绿色发展理念，加快我国生态文明体制建设的重要举措，倡导人与自然和谐共生的思想。以国土空间规划为依据，把生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整区域经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

2、强调全域管控与因地制宜

《意见》指出必须坚持“陆海统筹、上下联动、区域协调”原则，体现当今空间结构现代化治理的全面观，不仅综合考虑土地、水、矿产、海洋、地质、环境等自然资源和生态环境要素的全要素覆盖，还强调城市内部、城市与城市之间、一般区域与重点区域等空间发展需求。《意见》还提出应“根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制”，即要求应夯实科学评价基础，综合考虑区域国土空间现状情况，顺应自身的自然本底、经济社会发展条件，切勿生搬硬套；同时充分理解三条控制线的服务目标以及功能定位。

3、强调协同统一与系统思维

《意见》要求“按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求，科学划定落实三条控制线，做到不交叉不重叠不冲突”。新的国土空间规划是“多规合一”的规划体系，强调原规划编制内容、管理机构、技术规范、体制机制等内容整合优化，强调部门之间的合理，解决过去规划“打架”问题，做到以上“三个不”。同时，加强信息平台建设，推进国土空间规划“一张底图”基础数据共享，形成智慧型规划。

三、工作要求

到2020年年底，结合国土空间规划编制，完成三条控制线划定和落地，协调解决矛盾冲突，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。

到2035年，通过加强国土空间规划实施管理，严守三条控制线，引导形成科学适度有序的国土空间布局体系。

四、划定原则

1、生态红线

《意见》指出按照生态功能，以下三种情况划入生态保护红线。

（1）优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。

（2）其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域也划入生态保护红线。

（3）评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线。

2、永久基本农田

《意见》指出按照保质保量要求划定永久基本农田，以下耕地应纳入永久基本农田。

永久基本农田：依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。

3、城镇开发边界

《意见》指出按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界。

城镇开发边界：城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量，限定总量，防止城镇无序蔓延，科学预留一定比例的留白区，为未来发展留有开发空间。

五、解决冲突

1、统一数据基础——坚持真实全面，实事求是

《意见》要求以目前客观的土地、海域及海岛调查数据为基础，形成统一的工作底数底图。已形成第三次国土调查成果并经认定的，可直接作为工作底数底图。相关调查数据存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性进行统一核定。

2、自上而下、上下结合实现三条控制线落地——各级控制线划定工作的重点

国家：

（1）明确三条控制线划定和管控原则

（2）明确相关技术方法

省级：

（1）确定本行政区域内三条控制线总体格局

（2）确定重点区域

（3）提出下一级划定任务

市县：组织统一划定三条控制线和乡村建设等各类空间实体边界

为保障三条控制线划定及管理工作的有效推进，统筹国家与地方的关系，《意见》提出“自上而下”和“自下而上”相结合的工作机制，既是体现三条控制线划定的系统性，又是切合地方管理，健全规划实施传导机制的重要内容。

3、协调边界矛盾——优先保障生态保护红线

《意见》强调了生态保护红线的优先地位。

“三条控制线出现矛盾时，生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；

永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；

城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。

《意见》还对自然保护地内边界冲突分别提出分别分类处理方式。”

目前已划入自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出；已划入自然保护地一般控制区的，根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。协调过程中退出的永久基本农田在县级行政区域内同步补划，确实无法补划的在市级行政区域内补划。

六、保障措施

《意见》从组织管理、实施管理和监督考核三方面提出统筹划定落实三条控制线的保障措施。

加强组织管理：

（1）会同有关部门建立协调机制，加强对地方督促指导

（2）地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划定和管理工作负总责

严格实施管理：

（1）建立健全统一的国土空间基础信息平台

（2）涉及生态保护红线，永久基本农田占用的，报国务院审批

（3）对于生态保护红线内允许的对生态功能不造成破坏的有限人为活动，由省级政府制定具体监管办法

（4）城镇开发边界调整报国土空间规划原审批机关审批

严格监督考核：

（1）作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容

（2）作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据