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欧心泉——过去 现在 未来:国土空间规划的变和不变

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来源:中国国土空间规划

(本文章由2019空间与未来上海国际研讨会专家发言梳理而成,经作者授权中国国土空间规划发布。作者简介:欧心泉,中国城市和小城镇改革发展中心。)

随着《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的发布,我国国土空间规划建立进入新时代。

从过去的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划到现在的统一国土空间规划,把握空间规划的变与不变在于认识变化的环境、抓住不变的规律、改变我们对事物的认识、理解、改造方式,因时、因地、因人,不拘泥范式,不负时代,做能用、管用、好用的规划。

一、从变化的视角看世界,认识规划面对的复杂性和不确定

(一)关注外部环境的剧烈变化

当今世界是复杂多变的世界,总书记说世界处于百年未有之大变局。不论国际、国内大环境和大形势,还是经济、政治、社会、文化、生态总体布局,未来、现在和过去大不相同。科技进步日新月异,新技术、新模式、新业态不断涌现,人的生产、生活方式快速调整,生态环境、资源条件、产业结构出现变化,交通工具、运输需求也在发生改变,这些都对国土空间规划提出挑战。

(二)关注规划内生逻辑的重大调整

与以往各类空间规划不同,新时代国土空间规划要支撑高质量发展和生态文明建设,是党中央、国务院在治国理政方面做出的重大部署。建立国土空间规划体系必须紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化这根主线,服务国家战略,面向“两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦,加强空间治理体系和治理能力建设。

二、抓住客观世界的不变规律,理解规划的共识基础

(一)坚持以人为本的立场

规划究竟给谁做?这是所有规划人需要仔细思考的问题。规划是人的主观意识与客观世界的叠加,空间规划的客体对象可以是物质世界,但是为了发挥规划的主观能动性,“以人为本这个核心就不能动。

新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,合理满足人的发展需求。要坚持把人而不是物质世界,作为考虑一切规划工作的出发点。

(二)坚定可持续发展导向

建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策。到了现在的发展阶段,要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,不能回到粗放发展、浪费资源、污染环境的老路子上去。要坚持把绿色发展理念,可持续发展战略摆在各类空间规划工作的重要位置。

强调可持续的同时,还要落回发展这个落脚点上来。“发展是第一要务这个论断一直没有变,十九大报告也明确指出发展是解决我国一切问题的基础和关键。要通过处理好发展和保护的关系来推动更高质量的发展,实现空间发展的本来之义。

(三)遵循空间的内在逻辑和科学规律

空间的组织有很多内在逻辑,比如空间要素的组织就有其规律可寻——基于不同的经济和交通条件,人口的空间流动、产业的空间变迁是重塑国土的关键力量。经典的区位论告诉我们,产业在空间上的布局与交通活动存在紧密联系,人口、资本、资源要素的集聚,土地价值的发挥等都受到空间联系的极大影响。

现代社会,不同的产业敏感类型对应不同的交通方式偏好更加突出,根据这些敏感和偏好,可以将空间开发活动划分为资源、资本、信息等集聚类别:

①由水运、货运铁路提供低成本运输,空间上对应资源型产业的集聚;

②由公路运输提供门到门服务,兼顾经济性和时间性,对应资本型产业的集聚;

③由航空、高铁为代表的高速交通支持人和物的快速流动,对应高科技产业集聚区、中央商务区等信息型产业的集聚……

对于这些空间科学规律,规划要尊重并加以利用,不能随意扭曲和改变。

三、新时代国土空间规划是立足现在、连接过去、通往未来的规划,要改变的是我们对事物的认识、理解、改造方式

(一)要从单一要素思维走向多要素协同思维

国土空间规划是一门综合性规划,需要考虑不同要素的空间布局和协同问题,绘制美丽国土蓝图不是简单的“各美其美,最关键的还是美美与共。过去就土地论土地、就城市论城市、就生态论生态、就农业论农业、就交通论交通等是传统专业规划擅长的,这种狭义视角在国土空间规划中要摒弃。空间规划要尽量做好不同要素的交叉协同,按照一盘棋思想,实现空间的系统统筹,把主要精力放在协调、共享、实现国土空间开发保护整体效益最大化等方面。

比如长江经济带,水污染的问题出在水里,但是根子却在岸上。这在空间上就要统筹解决,如果只在水里做文章,永远也解决不好水污染的问题。

同样还有“黄金水道运的不是黄金,运的是大量的煤矿沙。这里并不是交通出了错,而是背后区域资源的错配,大量的大宗物资在频繁跨区调运,还有一些不合理的像砂石开采一刀切等政策机制在帮倒忙等等。

(二)要从简单线性思维走向复杂非线性思维

国土空间规划是一门立足现在、聚焦长远的规划,未来的空间发展可能存在很多不确定性因素,即便是同一事物,跨越不同阶段,其空间结构、规模、功能也并不一样。因此国土空间规划不能沿用传统的简单线性法则和趋势外推等方法来谋划十多年、乃至数十年以后的国土空间。自然资源部总规划师庄少勤曾提到,新时代的规划要有从牛顿力学到量子力学的转变。规划要用复杂非线性的思维来应对未来的各种不确定性,考虑差异化的空间发展趋势,提供多种预案,保持弹性和韧性。

(三)要从低阶空间思维走向高阶时空思维

空间规划自然要聚焦空间,但是新时代国土空间规划不能只拘泥于空间,特别是不能把规划的空间看作三维的静态空间。首先要理解空间的流动性。比如很多时候我们对人口分布的理解容易陷入静态的空间思维,比如深圳统计常住人口1200万人,但从移动大数据的角度来测量,应该是2000万人甚至更多,为什么会有这么大的偏差?因为深圳有大量的流动人口,而城市的公共服务设施、基础服务设施是应该对着后面这个服务人口的规模去配置的。

同样理解空间的流动性,需要高度关注交通在里面发挥的作用,比如叠加时间因素考虑,交通方式的变化会对空间联系产生显著影响,高速汽车一小时可达圈是100公里左右、高速铁路一小时可达圈则是300公里以上,这种时空距离的改变反过来又会影响空间的形态结构和功能组织。

其次要理解空间的成长性,从过去到现在再到未来,空间的变化无时无刻、无处不在,因循守旧不可取。因此国土空间规划还要具备时空一体的思维,从更高维度来观察、解答我们所关心的空间问题。


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