旧村庄改造｜中山市人民政府关于深入推进旧村庄改造 提升城市品质的指导意见

火炬开发区管委会，翠亨新区管委会，各镇政府、区办事处，市各有关单位：

为进一步推动旧村庄有序更新改造，促进城乡协调发展，提升城市品质，更加积极主动参与粤港澳大湾区分工和建设，根据有关法律法规，以及国家低效用地再开发和省“三旧”改造等政策规定，结合我市实际，制定如下指导意见。

一、深化认识，统筹兼顾，精心谋划旧村庄改造更新

（一）明确旧村庄改造的目的和要求。为改善人居环境、完善城市功能、提升人民生活品质，实现人民群众对美好生活的向往，更好挖掘提升存量建设用地潜力，拓展生产、生活、生态空间，提升城市综合竞争力，各镇政府、区办事处、区管委会（以下简称镇区政府）、各部门要深化认识旧村庄改造的重要意义，增强工作紧迫感，夯实政府职责，在充分尊重村民意愿和遵从市场规律的基础上，加强项目经济平衡测算和经济可行性分析，扎实做好前期基础工作，统筹安排改造规模、结构、时序和节奏，做到成熟一个，改造一个。原则上每个镇区每年新增纳入旧村庄全面改造计划的项目不超过1个。对改造意愿同意率达到80%以上的，每年可结合改造同意率、区位条件等情况在全市范围内统筹额外安排3-5个项目名额。

（二）因地制宜分类推进改造。旧村庄改造应当拆改留并举，宜拆则拆、宜改则改、宜留则留。对布局散乱、基础设施差、安全隐患突出、条件成熟的，应重新规划、拆除重建、完善功能。对具有历史价值的建筑、街区、古村落等，应采用整治修缮、保护活化、生态修复等“绣花”功夫，完善配套设施，提升人居环境，传承传统文化，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

二、加强领导，强化监管，全方位更好发挥政府作用

（三）加强政府统筹主导作用。旧村庄改造应当坚持政府主导、规划引领、市场参与、利益共享、有序推进、公开公平原则，夯实政府管控资源、调控市场职责，把好总基调、总布局、总方向，提前研究谋划，落实公建设施（含基础设施和公共服务设施，下同）配建责任。强化市镇联动，明确市镇分工，市级主要负责定政策措施、定目标任务、抓规划统筹、管项目审批，镇级主要负责定改造范围、定公建设施、抓项目实施、管过程跟踪。

（四）加强更新（改造）计划管理。为确保旧村庄全面改造稳步有序推进，强化更新（改造）计划源头管控，将“项目预备库”调整为“更新（改造）单元计划”，作为分年度推进实施城市更新（“三旧”改造）专项规划和启动编制更新（改造）单元规划的衔接。更新（改造）单元由属地镇区政府结合改造意愿情况，依据“三旧”改造专项规划和相关技术规范要求统筹划定，鼓励以整个行政村或自然村划成一个更新（改造）单元，允许以市政道路、河流等要素自然分割，且形状较规整、四至界线相对平直、面积不小于100亩的连片区域，划成一个更新（改造）单元。各镇区政府划定更新（改造）单元后，应明确更新（改造）具体目标、更新方向（改造用途），以及单元内应配建的公建设施具体类型、数量规模、建设标准等，涉及历史建筑等微改造的，应一并明确微改造具体内容、改造标准等，在完成经济可行性评估和社会风险稳定评估的基础上，形成更新（改造）单元计划，经市城市更新局审查后报市政府批准。其中，涉及调整已批控制性详细规划的，单元计划应包括控规调整论证报告内容。经批准的更新（改造）单元计划，作为该单元旧村庄改造项目立项启动的依据。

（五）明确参与村企合作改造的开发企业要求。集体经济组织通过市公共资源交易平台，公开选择进行合作的开发企业，应当具备以下资格条件：

1．具有独立法人资格；

2．实缴注册资金不低于5亿元（以验资报告为准）；

3．开发企业或其控股股东具备房地产开发企业二级及以上资质（以国家住建部颁发的资质证书为准）；

4．开发企业或其控股子公司近5年内作为改造实施主体参与过“三旧”改造项目；

5．近3年在国家、省、市信用信息系统没有不良记录；

6．根据项目实际需设置的其他条件。

合作开发企业可以为单一企业，也可以为成员数量不超过2个的企业联合体，但所有联合体成员均须具备上述第1、2、3、5、6项条件，联合体成员之一须具备上述第4项条件。集体经济组织公开选定开发企业、双方签订《合作协议》后，应当按协议约定的合作模式在中山市成立项目公司。未经集体经济组织及属地镇区政府同意，项目公司不得申请以任何直接或间接方式变更股东、转让股权。

（六）强化项目实施过程跟踪监管。属地镇区政府应当严格落实监管责任，对集体经济组织公开选择合作企业的公开交易（招商）文件，应经农村集体经济资产管理机构组织审查、报镇区政府审定。对参与公开交易的开发企业，每个项目应按不低于1000万元的标准缴纳交易保证金；选定开发企业后，交易保证金可转为履约保证金，由属地镇区政府、集体经济组织和开发企业共同监管；拆除旧建筑前，属地镇区政府应与实施主体签订项目实施监管协议，根据项目安置复建总量按不低于3000元／平方米标准落实复建安置监管资金，由属地镇区政府、实施主体和监管账户开户银行三者共同监管。履约保证金可转作为复建安置资金，不足部分由实施主体按约定存入指定监管账户或者提供不可撤销、无条件的见索即付银行保函。复建安置房建设应当安排在首期，配建的公建设施应当与项目同步规划、同步建设、同步验收。

三、规划先行，完善配套，努力构建共建共享新机制

（七）改进城市更新（“三旧”改造）规划管控。对照城市总体规划、控制性详细规划或村庄规划编制工作，统筹确定城市更新（“三旧”改造）专项规划和单元规划编制权限。优化城市更新（“三旧”改造）分级引导体系，由更新（改造）单元划定工作负责串联专项规划和单元规划、统筹保障规划落实。确立以更新（改造）单元为规划管控和实施的基本单位，可按照控制性详细规划编制或修改程序编制、审批单元规划后，作为控制性详细规划实施。

（八）明晰城市更新（“三旧”改造）规划的分工任务。市专项规划根据相关上层次规划，重点研究确定全市域城市更新（“三旧”改造）管控框架、总体目标和实施策略，划定不同更新（改造）模式的重点分区，衔接生态控制、重大交通、工业保护等专项规划，明确补足公建设施的总任务，分解确定各镇区改造规模等；镇区专项规划主要负责细分全面改造、微改造、全面改造和微改造并举等范围，明确各个范围相应的优先改造时序、拟改造用途、产业方向以及配建公建设施任务等。单元规划主要负责明确用地布局（含公建设施用地布局）、细分地块及其用途，提出城市设计要求、开发建设指标等。

（九）落实公建设施保障公共利益。各镇区要结合城市总体规划、控制性详细规划或村庄规划、相关上层次规划以及镇（区）专项规划确定的全面改造、微改造、全面改造和微改造并举范围，合理划定更新（改造）单元，结合经济可行性等分析评估，明确配置各类公建用地的具体要求。镇区专项规划有关改造范围确定的配建公建设施任务分配到更新（改造）单元的任务，应当按照与其相应的空间增量相匹配原则确定。

四、框定规则，激发动力，不断提高市场参与积极性

（十）尊重合法权利人改造意愿。旧村庄改造应当充分尊重村民改造意愿，对拟采用的改造模式，应当取得集体经济组织成员户代表80%以上同意，以及集体土地上盖建筑物权利人80%以上同意，属地镇区划定更新（改造）单元、完成经济可行性评估和社会风险稳定评估后，形成更新（改造）单元计划，经市城市更新局审查、市政府批准后，方可启动改造项目；对搬（拆）迁补偿安置方案（含奖励标准）、公开交易（招商）方案，应当取得集体经济组织成员户代表80%以上同意，以及集体土地上盖建筑物权利人80%以上同意，方可视为通过；对集体建设用地转为国有建设用地方案，应当取得集体经济组织成员户代表80%以上同意，方可视为通过；与集体土地上盖建筑物权利人签订搬（拆）迁补偿安置协议达到80%以上，经属地镇区政府批准，方可进场实施拆除和平整场地。改造范围内存在国有土地权利人的，对改造意愿、搬（拆）迁补偿安置方案，也应当取得国有土地上盖建筑物80%以上合法权利人同意。

（十一）明确旧村庄与旧城镇改造政策的适用范围。根据适用上位法律政策的不同，旧村庄与旧城镇应当按照其范围内的土地所有权属性进行划分。对农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原集体经济组织已解散，但土地仍保留集体所有性质的，应当由该集体经济组织继受单位按照省“三旧”政策申请自愿将集体建设用地转为国有建设用地，或者作为被征收主体由政府依法征收为国家所有。拟连片改造用地现状以国有土地为主，夹杂的集体土地面积占国有土地面积比例不超过20%，且符合“三地”政策的，可以适用旧城镇改造政策规定；对两者比例超过20%，或者两者比例虽不超过20%但不符合“三地”政策要求的，应当结合旧村庄、旧城镇改造政策统筹实施，即按旧村庄改造实施主体，与该片区国有土地范围的搬（拆）迁补偿主体相协调统一，实现土地统一整备。

（十二）推行前期服务商制度。旧村庄改造引入开发企业前，由属地镇区政府，或者由属地镇区政府指导集体经济组织，通过市公共资源交易平台或各镇区“三资”监管交易平台等方式公开招引前期服务商，具体承担意愿调查、测绘、可行性研究评估、社会风险评估、基础数据调查、相关方案编制等部分或全部前期工作。根据项目引入合作企业的具体时点和合作改造模式需要，可以在明确具体工作内容及相应资质要求、服务标准（含支付村民误工费）、时限要求等情况下，将多项工作以费用包干形式招引一个综合服务商统筹实施，也可以针对不同工作，分别确定不同资质要求的专项服务商。无论综合服务商还是专项服务商，针对涉及利用地籍调查等成果开展相关工作的，应委托具备涉密资质的单位承担。前期费用以服务商中标价确定，可以由镇区政府垫付或者由集体经济组织自行支付，也可以与前期服务商约定待确定项目合作企业后由其支付。招引前期服务商时，应明确服务商有关数据、图件等工作成果及其衍生成果均归委托方（镇区政府或集体经济组织）所有，服务商没有使用权、更不得挪作他用。旧村庄由集体经济组织自主改造的，前期工作可由其自行完成。

（十三）建立由政府统一组织招商的改造模式。除继续保留采用集体经济组织自主改造、村企合作改造，以及按省政策“将搬（拆）迁工作和拟改造土地的使用权一并公开交易”模式外，对土地所有权属性不同、使用权类型不同、土地用途混杂、权利人分散的更新（改造）单元，为保障规划的整体性实施，实行改造权和土地产权相分离，由政府组织公开挂牌招商，确定单一实施主体。即按照经批准的单元计划，完成基础数据调查和权属确认等前期工作后，政府制定挂牌招商方案，综合确定挂牌底价进行公开挂牌招商，报价最高企业为入围企业。入围企业在确定入围资格之日起12个月的限期内，实现搬（拆）迁补偿安置协议签订率达到80%以上的，在复建安置监管资金到位后，经属地镇区政府批准，可进场实施拆除和平整场地。在按规定办理已拆除部分的不动产权证注销登记手续后，入围企业可按规划文件以宗地为单位申办供地手续。挂牌前产生的前期费用，纳入挂牌招商条件由入围企业承担。入围企业须在挂牌招商文件确定的时限内完成全部权利人的搬（拆）迁补偿安置、上盖建筑拆除和平整场地工作；在确定入围资格之日起12个月内达到80%以上签约率的，在达到80%签约率之日起6个月内复建安置资金未到位、未申请进场拆除和平整场地，或者提出申请后经批准但未进场拆除和平整场地的，将自动丧失入围资格，所签订的搬（拆）迁补偿安置协议自始不生效，前期费用不予退还；在确定入围资格之日起12个月内未达到80%签约率的，也将自动丧失入围资格，所签订的搬（拆）迁补偿安置协议自始不生效，前期费用不予退还。对入围企业丧失入围资格，或者违反挂牌招商条件等约定不具备实施主体资格的，由属地政府重新组织挂牌招商。

（十四）明确改造项目开发建设量计算规则。为保障宜居城市的空间环境品质，促进形成宜密则密、宜疏则疏、疏密有致的城市空间格局，明确“基础建筑面积+补偿建筑面积+奖励建筑面积”的改造项目开发建设量计算规则。以该计算规则为基础，具体改造项目最终可获得的计容总建筑面积、各地块最终批准的净容积率，应当在符合地块净容积率管控要求（居住用地净容积率不得超过3.5，其他用地不得超过《中山市城市规划技术标准与准则》相应限值）的前提下，还须按照相关技术规范、单元计划和单元规划规定的交通影响等各项评估进行审查通过后确定。

（十五）建立以区片市场评估价为基础的地价计收体系。结合城市更新（“三旧”改造）项目特点和风险因素，加快编制出台中山市城市更新（“三旧”改造）区片市场评估价，主动向社会公开并定期更新，提高地价计收透明度，稳定市场预期。以区片土地市场评估价为基础，综合考虑改造实施主体承担的搬（拆）迁补偿安置费用、项目开发周期、用地贡献等因素，统筹制定地价计收政策，合理确定政府应收的地价款，提高市场参与改造的积极性。

五、规范管理，优化服务，营造竞争有序的市场环境

（十六）明确合作企业介入的具体时点。集体经济组织正式选取合作企业的时点，应当在完成基础数据调查和权属核实之后。结合项目情况和合作改造模式（合同型或法人型），可以分前期和后期两个时点公开遴选。前期遴选基本流程是，完成基础数据调查核实和权益确认后，由集体经济组织委托代理机构编制公开交易（招商）文件，经集体经济组织表决同意并报属地镇区政府审定后，通过市公共资源交易平台，可从企业资质实力、开发经验、责任能力，及其编制的规划方案、补偿安置初步方案、公建用地贡献等方面评比，选定不超过3家合作意向企业（投标企业少于3个的，按实际数量确定），结合投标企业的优胜方案统筹确定单元规划，报市城市更新局审核、市政府批准后，再由集体经济组织根据合作意向企业提出的具体补偿安置方案、具体改造方案等表决确定1家合作企业。后期遴选基本流程是，在改造单元规划经市政府批准，补偿安置方案、项目设计方案、公开交易（招商）方案已经集体经济组织表决通过后，再由集体经济组织通过市公共资源交易平台按“价高者得”原则选定合作主体。

（十七）明确城市更新（“三旧”改造）相关事项审批权限。对地块标图入库，由镇区城市更新（“三旧”改造）主管部门组织初审，经市城市更新局审批后，报省主管部门备案。对单元计划，由属地镇区组织编制，经市城市更新局审查，报市政府审批；对单元规划，参照《中山市控制性详细规划管理办法》有关编制审批程序，由市城市更新局负责组织编制或按照该单元所在镇区政府的委托进行组织编制，按程序报市政府审批；对涉及全面改造（含同一主体实施兼有全面改造和微改造的项目）的改造方案，由镇区城市更新（“三旧”改造）主管部门组织改造实施主体编制，经市城市更新局组织审查，报市政府审批；仅涉及微改造的改造方案，由镇区城市更新（“三旧”改造）主管部门组织改造实施主体编制，经属地镇区审批后，报市城市更新局备案；对涉及征收、农用地转用的，由属地镇区组织材料、初审，经市城市更新局组织审查，报市政府按照省政府委托（或农用地转用业务授权）进行审批；对涉及协议出让的，由属地镇区组织材料、初审，市城市更新局审查，市土地管理委员会集体决策后，报市政府审批；对建设用地规划许可和建筑工程规划许可，由市城市更新局负责审批。对涉及的其他审批事项，由相关部门按职能办理。

（十八）归并整合流程降低制度性成本。旧村庄改造调整控制性详细规划或村庄规划的，以经批准的单元规划作为项目规划审批的依据。搬迁补偿协议签订率达到规定要求，并进场拆除旧建筑后，改造实施主体可组织原房地产权利人，或凭原房地产权利人经公证的委托书，一次性办理不动产权证注销登记手续。实行流程再造，研究项目改造方案、用地报批方案、土地供应方案等打包“一次性”报审机制，缩短审批时限。

（十九）落实改造流程信息按规定公开。旧村庄改造应当坚持村民自治原则，改造过程中涉及的重大事项应当进行公开表决，由属地镇区政府监督、公证机构公证。改造过程各环节事项，属地镇区应当组织做好跟踪，建立档案，全过程留痕，可回溯管理，市城市更新局研究整合相关信息，实行标图建库、单元计划、单元规划、用地审批、土地供应等全流程信息按规定公开。

（二十）规范旧村庄改造秩序。各镇区政府应当指导集体经济组织不得私下与开发企业签订战略协议、合作意向协议等任何形式的协议，严防开发企业通过各种协议名义圈地囤地。对旧村庄改造，任何意向企业或个人，不得向集体经济组织及其成员提供任何形式的资助、赞助，不得出资为集体经济组织召开表决会议，不得介入集体经济组织的民主表决程序。有关企业或个人违反规定并经查实的，不再受理该企业或个人申报的“三旧”改造任何手续。各镇区应加大政策宣传，结合本辖区实际，明确禁止行为和相应处理措施，并指导集体经济组织建立健全村规民约，共同维护良好的改造秩序。

本指导意见自印发之日起实施，有效期3年。由市人民政府负责解释，具体解释工作由市城市更新局承担。本指导意见施行前，我市有关政策与本指导意见规定不一致的，以本指导意见为准。旧城镇改造计划管理、改造意愿条件参照本指导意见第（四）、（十）点执行。

中山市人民政府

2019年6月21日