政策解读｜构筑促进城乡融合发展的“四梁八柱”

建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，是乡村振兴和农业农村现代化的重要保障。2019年5月5日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系工作任务进行了要求和部署，为促进城乡融合发展搭建了整体框架。

文件聚焦城乡融合发展之路

此次《意见》主要聚焦城乡融合发展。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持农业农村优先发展，协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，旨在重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。

《意见》指出，改革开放特别是党的十八大以来，我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。《意见》确立了三步走的发展目标及改革路线图，要求到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型，城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。

为推进城乡融合发展，《意见》明确了建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制、建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制、建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制等5个方面重点任务。《意见》强调，各地区各部门要统一思想，深刻认识建立健全城乡融合发展体制机制的重要意义，顺应经济社会发展规律，根据城乡关系发展特征，把握节奏、持续用力、久久为功，确保各项改革任务扎实有序推进。此外，《意见》还指出注重试点引路，选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试、观照全局。

在城乡融合发展上有哪些关键看点？

现阶段推进城乡融合发展，有着现实而深刻的时代背景，也有着重大而深远的历史意义。《意见》一经发布立刻获得社会各界的广泛关注，那么在破除城乡融合发展体制机制障碍上有哪些关键看点呢？

关键看点一：促进城乡要素合理配置

长期以来，城乡间存在二元壁垒，要素流动不合理，存在体制机制障碍。《意见》提出坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。主要采取健全农业转移人口市民化机制、建立城市人才入乡激励机制、改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度、健全财政投入保障机制、完善乡村金融服务体系、建立工商资本入乡促进机制、建立科技成果入乡转化机制等9项改革举措。这些举措的推出将为城乡间要素合理配置创造条件。其中健全农业转移人口市民化机制受到较大关注。随着经济社会发展，越来越多的乡村人口转移到城市工作生活，但是却很难享受到市民化的待遇。健全市民化机制，包括深化户籍制度改革、放松放开城市落户限制、促进城镇基本公共服务常住人口全覆盖等，将为乡村转移人口提供必备保障，并有序促进新型城镇化的推进，增强城市的包容性、竞争力和反哺农村的能力。

关键看点二：稳慎推进农村土地改革

土地问题是关系农业农村农民发展和繁荣稳定的根本问题，牵一发而动全身，此次《意见》也强调稳慎推进农村土地改革。土地活，乡村才有活力。《意见》提出改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度等，这将为促进农村土地流转、盘活农村土地资源、促进城乡统筹建设发展提供支撑。这些改革举措将为建立城乡统一的建设用地市场创造条件，打通城乡两个地理空间和工农两个产业现代化。

关键看点三：推动公共资源服务普惠共享

相对于城市，乡村建设落后、资源服务欠缺，已成为乡村振兴的重要短板和我国发展不平衡不充分的典型表现。实现城乡融合发展必须加快补齐农村公共服务短板，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨；必须把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。为推动城乡公共资源服务普惠共享，《意见》提出建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系；同时，完善乡村基础设施建设，在规划、建设、管护上城乡统筹，使得城乡一体，互通联结。《意见》从硬件和软件两个方面补足乡村发展短板，推动城乡互融，普惠共享。

关键看点四：繁荣乡村经济促进农民增收

乡村振兴总要求首先是产业兴旺。繁荣乡村经济、提高农民收入，对于乡村建设是重要支撑，也是缩小城乡差距的重要途径。《意见》提出建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制、建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制，将乡村经济发展和农民增收作为重要关注点，要求要围绕发展现代农业、培育新产业新业态，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展；同时，拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续增长，持续缩小城乡居民生活水平差距。在繁荣乡村经济上提出完善农业支持保护制度、建立新产业新业态培育机制、探索生态产品价值实现机制、建立乡村文化保护利用机制、搭建城乡产业协同发展平台、健全城乡统筹规划制度等6项改革举措。在促进农民增收上提出完善促进农民工资性收入增长环境、健全农民经营性收入增长机制、建立农民财产性收入增长机制、强化农民转移性收入保障机制、强化打赢脱贫攻坚战体制机制等5项改革举措。

专家观点

城乡融合发展需要户籍制度改革

户籍制度改革是促进城乡融合发展的必要条件。要实现生产要素在城乡之间的合理配置，首先要赋予劳动者在城市之间、乡村之间、城市与乡村之间自由流动、自由迁徙、自由择业和自由定居的权利。改革城乡二元户籍制度，既是转变发展方式、优化经济结构、建设现代化经济体系的需要，又是人们追求美好生活的需要，更是实现“两个一百年”奋斗目标的需要。

——清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明

农村土地改革要充分尊重农民意愿

土地制度改革事关农民的切身利益，要以维护农民基本权益为底线，绝不能代替农民做主、强迫农民选择，真正让农民切实得到改革红利。

——中国人民大学经济学院院长刘守英

设立国家城乡融合发展试验区有重要意义

试验区是城乡融合发展体制机制改革的一个点，承担着为改革“探路”的使命，是改革的“前哨站”、“侦察岗”，价值在于带动城乡融合发展工作全局。试验区不是“孤岛式”的试验，关键在于总结推广，提炼行之有效的成熟做法，形成可复制可推广的成功经验，试点先行、寻找规律，次第落子、梯次推进，有效促进城乡融合发展的面上改革。

——中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟

城乡产业协同发展平台是必需的载体支撑

实现城乡产业协同发展，需要有若干种类型的空间载体作为支撑。在这些空间载体上，一方面，农村劳动力可以就地就近就业和城镇化，乡村的集体土地、特色资源等生产要素可以得到有效利用；另一方面，城市的人才入乡、工商资本入乡、科技入乡和金融入乡，也都落在这个空间载体上。

——国务院发展研究中心公共管理研究所副研究员张晓欢

（人民论坛网编辑于洪清据人民日报、新华社、国家发改委等综合整理）